Una de las bases
principales de la UE la constituye el buen funcionamiento de los tres poderes
públicos, ejecutivo, legislativo y judicial. La particularidad de la UE es que
no es un estado federal, ni un estado unitario, y tampoco es un simple
"grupo de amigos". Se ha ido estructurando a través de diversos
tratados, que empezaron en 1955 con el Tratado de Roma. Tratados donde los
Estados miembros han ido cediendo competencias, y por tanto soberanía. Primero
a la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), después a la Comunidad
Económica Europea (CEE), luego a la Comunidad Europea (CE) y ya por último a lo
que hoy es la Unión Europea (UE).
Ha sido un
proceso paulatino, sin prisa, pero también sin pausa como se diría hoy, no
exento de dificultades, las que se han ido superando en base a buena voluntad y
teniendo siempre presente un objetivo implícito: impedir que se den las
condiciones para una nueva conflagración mundial por parte de sus estados
miembros. El objetivo explícito asumo que es el de promover la paz entre los
países que conforman la UE.
La UE está
configurada por cuatro instituciones fundamentales:
1. El Consejo
europeo creado en 1958 que tiene su sede en Bruselas, razón por la cual es una
de las capitales de la UE. Este Consejo Europeo ejerce el poder ejecutivo, pero
de manera un tanto sui géneris, siendo sus funciones fundamentales:
a) definir la
orientación y las principales políticas de la UE;
b) tratar las
cuestiones complejas y/ o sensibles que no pueden resolverse en instancias
inferiores;
c) establecer la
política exterior y de seguridad común teniéndo en cuenta los intereses
estratégicos de la UE;
d) solicitar a la
Comisión Europea que elabore propuestas de diverso tipo, (por ejemplo
legislativas, a debatir en el parlamento europeo (PE) y aprobar después por el
mismo PE y promulgar por el Consejo al final;
e) negociar y
adoptar la legislación europea en un proceso compartido con el PE;
Respecto de su
conformación, el Consejo europeo está constituido por el jefe del poder
ejecutivo de cada uno de los Estados miembros (jefe del estado o del gobierno,
según el país, el/la presidente del Consejo europeo y el/la presidente de la
Comisión Europea).
Tiene un
presidente electo por dos años y medio por el PE siendo su actual presidfente el
belga Charles Michel, desde diciembre 2019, perteneciente a un partido de
tendencia derecha liberal. El presidente del Consejo europeo es quien
representa a la UE ante el resto del mundo.
Actualmente el
Consejo tiene 30 miembros en total y según el tema a tratar, las decisiones se
toman por mayoria simple, mayoría cualificada, o por unanimidad. Este último es
el caso de la admisión para su ingreso a la UE de cualquier país candidato. De
allí que cualquier intento teórico de admisión de Cataluña a la UE sea en vano.
De lo expuesto es
evidente que este Consejo es quien tiene el sartén por el mango en la UE.
2. La Comisión Europea
nació en 1958 con el Tratado de Roma y está formada por 27 comisarios,
parecidos en cierto modo a los ministros de cualquier país. Cada país del
Consejo Europeo propone un comisario, quien debe comprometerse a defender los
intereses de la UE en su conjunto y no los del país que los propuso. Hasta
ahora eso ha funcionado bien, y si no funcionase bien, se supone que el Consejo podría destituirlo, lo
que ya ha pasado con una comisaría francesa.
Importa destacar
que antes del nombramiento de los comisarios propuestos son sometidos a un
procedimiento de análisis de su honradez política y laboral, por el PE
("screening") . En la práctica esto es bastante estricto y ha
funcionado bastante bien. De hecho ha sido frecuente que un comisario propuesto
no pase el screening del PE y que su nombramiento sea rechazado.
Los comisarios
dirigen, a modo de ministerios, un conjunto de 33 Direcciones Generales y una
Secretaría General. Ernesto Azorín trabajó en la Dirección General de
Estadística, llamada Eurostat. Cada Dirección General está a cargo de un
Director General.
En los hechos, la
Comisión Europea es un órgano ejecutivo que funciona con independencia política
partidista, una característica muy sui géneris de la UE. En cuanto a sus
tareas, ellas son:
a) Proponer
nuevas leyes europeas: es la única institución europea que prepara y presenta
al PE y al Consejo Europeo, para su debate y aprobación, leyes que protegen los
intereses de la UE y de sus ciudadanos en aspectos que no pueden regularse eficazmente
en el plano nacional (se trata de una tarea legislativa);
b) Gestionar las
políticas presupuestarias de la UE: en coordinación con ei Consejo y en
Parlamento, fija las prioridades para los gastos públicos, elabora el
presupuesto anual para su aprobación por el PE y el Consejo y supervisa el
gasto bajo el escrutinio del Tribunal de Cuentas (se trata de una tarea
ejecutiva);
c) Velar por el
cumplimiento de la legislación de la UE: en caso de incumplimiento de un Estado
miembro, se le envía una advertencia y si no reacciona apropiadamente y con
rapidez, se envía una demanda al Tribunal de Justicia (se trata de una tarea
judicial);
d) Representar a
la UE en la escena internacional, por encargo del Consejo Europeo, y en
particular ante organismos internacionales, y negociar acuerdos internacionales
en nombre de la UE.
La Comisión
europea está bajo un/a presidente, designado/a por el PE a propuesta del
Consejo europeo, lo que permite asegurar el apoyo de los Estados miembros y de
la mayoría política en el Parlamento europeo. La elección es por 5 años
renovables. Su actual presidenta es Ursula von der Leyen, alemana, de la
Democracia Cristiana.
La sede de la
Comisión es Bruselas, con algunos organismos, como Eurostat, en Luxemburgo. Por
esta razón Luxemburgo también es también una capital europea.
Descritas muy
someramente las cuatro principales funciones de la Comisión Europea, pasaré a ejemplificar
algunas de las tareas que debe realizar:
a) tareas de tipo legislativo: participar en la redacción de directivas y reglamentos
sobre las estadísticas de transporte europeo (transporte de mercancías por
carretera, por ferrocarril y marítimo, y transporte aéreo de pasajeros, correo
y carga por avión).}; en la coordinación con el PE y con el Consejo europeo
hasta su aprobación y promulgación. Las directivas y los reglamentos son dos de
las clases de leyes europeas que existen.
b) tareas de tipo ejecutivo: calcular la
contribución comunitaria al gasto de los países para la puesta en marcha de las
directivas y reglamentos referidas en el punto a).
c) tareas de vigilancia y comprobación de la
aplicación por parte de los Estados miembros de la legislación mencionada en a)
participando en la preparación de denuncias ante el Tribunal de Justicia
europeo, de aquellos países que incumplian alguna de las leyes mencionadas en
a), y seguimiento, como parte denunciante, del proceso judicial lanzado. Este
trabajo no es particularmente grato pues los países acusados intentan
defenderse con todo. Este trabajo se hizo con la asesoría legal necesaria del
Tribunal de Justicia.
d) tareas de cooperación internacional (se
refiere a países fuera de la UE) como es el caso de aquellas realizadas en a)
Asia (con la República Popular China, con la Asociación de Países del Sudeste
Asiático, con Kazajistán y con Kirguistán); y b) América Latina (con el
Mercosur + Chile, con la Comunidad Andina, con Centroamérica + Caribe, y con
México. No siempre las tareas realizadas hasta la fecha han generado los resultados
esperados en relación a los esfuerzos desplegados.
3. El Parlamento
Europeo es la institución que en la UE representa directamente a los ciudadanos
y que ejerce la función legislativa en estrecha coordinación con las
instituciones ya vistas (el Consejo europeo y la Comisión Europea). Tiene 705
diputados, lo que lo hace el 2° mayor parlamento democrático del mundo (el de
la India es el 1°). Es la única institución elegida directamente por los
ciudadanos en la UE y esto me parece un rasgo fundamental.
Sus orígenes se
remontan a la Asamblea Común de la Comisión Europea del Carbón y del Acero (CECA),
en 1950, iniciada con tan sólo seis países. Posteriormente ampliada en 1958 a
la Asamblea Comun de las tres comunidades paralelas: la CECA, la CEE (Comunidad Económica Europea)
, y Euratom, que se fusionaron después en la CE (Comunidad Europea). Entonces,
la Asamblea Común de las tres Comunidades pasó a llamarse Asamblea
Parlamentaria Europea. Sin embargo, no era muy democrática porque sus miembros
eran elegidos por los parlamentos nacionales de los Estados miembros de la UE,
esto es, no directamente por los ciudadanos de los países.
El PE es fruto de
larguisimas discusiones y negociaciones que dan cuenta de la complejidad y
dificultad de las negociaciones en la UE, en las que, al menos hasta ahora,
siempre ha primado la voluntad de solidificar la UE. De allí que no se trata de
un simple "club de amigos". Es así como en 1976, tras ratificación
por todos los Estados miembros, se resolvió que a partir del 7 de junio de 1979
los eurodiputados serían elegidos por sufragio universal directo por los
ciudadanos de los Estados miembros. El número de eurodiputados se fue adaptando
tras las sucesivas ampliaciones, y tras el Brexit.
Sus funciones las
podemos agrupar en:
a) de tipo legislativo: aprobar la legislación de
la UE, junto con el Consejo, a partir de las propuestas de la Comisión; revisar
el programa de trabajo de la Comisión y pedirle a la Comisión que elabore
propuestas de legislación; decidir sobre acuerdos internacionales de la UE; y
decidir sobre ampliaciones de la UE.
b) de supervisión: entre otras, elegir al
presidente de la Comisión Europea; aprobar para su nombramiento las propuestas
de Comisarios (screening); aprobar mociones de censura que obliguen a la
Comisión a dimitir; aprobar la gestión del presupuesto de la UE; formular preguntas
a la Comisión y al Consejo; debatir la política monetária con el Banco Central
Europeo; y examinar las peticiones de los ciudadanos y realizar
investigaciones.
c) de tipo presupuestario: establecer el
presupuesto de la UE en coordinación con el Consejo; aprobar el marco
financiero plurianual para los presupuestos anuales.
En resumen el funcionamiento
del PE se basa en el trabajo en comisiones sobre la legislación en discusión,
pudiendo proponer enmiendas o rechazar un proyecto de ley, y en el trabajo en sesiones
plenarias para la aprobación de leyes.
Normalmente el PE
se desenvuelve en Estrasburgo y sus eurodiputados se organizan por partido
político y no por país. Podemos concluir que el PE no es un adorno
institucional dado que sus miembros se eligen democráticamente; sus decisiones
son vínculantes para las instituciones europeas y para los Estados miembros y
sus ciudadanos; y sus estados miembros son libres de pertenecer o no a la UE,
algo inherente a toda democracia que se precie de tal, como es lo sucedido con
el Reino Unido que libremente resolvió salir de la UE.
(*) Se agradece la colaboración prestada por Ernesto Azorín, quien trabajó por más de 30 años en la Comisión Europea. No bstante lo señalado, me declaro responsable de lo escrito.
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