La Unión Europea: evolución y composición (*)

Foto de Olivier Darbonville en Unsplash

Una de las bases principales de la UE la constituye el buen funcionamiento de los tres poderes públicos, ejecutivo, legislativo y judicial. La particularidad de la UE es que no es un estado federal, ni un estado unitario, y tampoco es un simple "grupo de amigos". Se ha ido estructurando a través de diversos tratados, que empezaron en 1955 con el Tratado de Roma. Tratados donde los Estados miembros han ido cediendo competencias, y por tanto soberanía. Primero a la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), después a la Comunidad Económica Europea (CEE), luego a la Comunidad Europea (CE) y ya por último a lo que hoy es la Unión Europea (UE).

Ha sido un proceso paulatino, sin prisa, pero también sin pausa como se diría hoy, no exento de dificultades, las que se han ido superando en base a buena voluntad y teniendo siempre presente un objetivo implícito: impedir que se den las condiciones para una nueva conflagración mundial por parte de sus estados miembros. El objetivo explícito asumo que es el de promover la paz entre los países que conforman la UE.

La UE está configurada por cuatro instituciones fundamentales:

1. El Consejo europeo creado en 1958 que tiene su sede en Bruselas, razón por la cual es una de las capitales de la UE. Este Consejo Europeo ejerce el poder ejecutivo, pero de manera un tanto sui géneris, siendo sus funciones fundamentales:

a) definir la orientación y las principales políticas de la UE;

b) tratar las cuestiones complejas y/ o sensibles que no pueden resolverse en instancias inferiores;

c) establecer la política exterior y de seguridad común teniéndo en cuenta los intereses estratégicos de la UE;

d) solicitar a la Comisión Europea que elabore propuestas de diverso tipo, (por ejemplo legislativas, a debatir en el parlamento europeo (PE) y aprobar después por el mismo PE y promulgar por el Consejo al final;

e) negociar y adoptar la legislación europea en un proceso compartido con el PE;

Respecto de su conformación, el Consejo europeo está constituido por el jefe del poder ejecutivo de cada uno de los Estados miembros (jefe del estado o del gobierno, según el país, el/la presidente del Consejo europeo y el/la presidente de la Comisión Europea).

Tiene un presidente electo por dos años y medio por el PE siendo su actual presidfente el belga Charles Michel, desde diciembre 2019, perteneciente a un partido de tendencia derecha liberal. El presidente del Consejo europeo es quien representa a la UE ante el resto del mundo.

Actualmente el Consejo tiene 30 miembros en total y según el tema a tratar, las decisiones se toman por mayoria simple, mayoría cualificada, o por unanimidad. Este último es el caso de la admisión para su ingreso a la UE de cualquier país candidato. De allí que cualquier intento teórico de admisión de Cataluña a la UE sea en vano.

De lo expuesto es evidente que este Consejo es quien tiene el sartén por el mango en la UE.

2. La Comisión Europea nació en 1958 con el Tratado de Roma y está formada por 27 comisarios, parecidos en cierto modo a los ministros de cualquier país. Cada país del Consejo Europeo propone un comisario, quien debe comprometerse a defender los intereses de la UE en su conjunto y no los del país que los propuso. Hasta ahora eso ha funcionado bien, y si no funcionase bien, se  supone que el Consejo podría destituirlo, lo que ya ha pasado con una comisaría francesa.

Importa destacar que antes del nombramiento de los comisarios propuestos son sometidos a un procedimiento de análisis de su honradez política y laboral, por el PE ("screening") . En la práctica esto es bastante estricto y ha funcionado bastante bien. De hecho ha sido frecuente que un comisario propuesto no pase el screening del PE y que su nombramiento sea rechazado.

Los comisarios dirigen, a modo de ministerios, un conjunto de 33 Direcciones Generales y una Secretaría General. Ernesto Azorín trabajó en la Dirección General de Estadística, llamada Eurostat. Cada Dirección General está a cargo de un Director General.

En los hechos, la Comisión Europea es un órgano ejecutivo que funciona con independencia política partidista, una característica muy sui géneris de la UE. En cuanto a sus tareas, ellas son:

a) Proponer nuevas leyes europeas: es la única institución europea que prepara y presenta al PE y al Consejo Europeo, para su debate y aprobación, leyes que protegen los intereses de la UE y de sus ciudadanos en aspectos que no pueden regularse eficazmente en el plano nacional (se trata de una tarea legislativa);

b) Gestionar las políticas presupuestarias de la UE: en coordinación con ei Consejo y en Parlamento, fija las prioridades para los gastos públicos, elabora el presupuesto anual para su aprobación por el PE y el Consejo y supervisa el gasto bajo el escrutinio del Tribunal de Cuentas (se trata de una tarea ejecutiva);

c) Velar por el cumplimiento de la legislación de la UE: en caso de incumplimiento de un Estado miembro, se le envía una advertencia y si no reacciona apropiadamente y con rapidez, se envía una demanda al Tribunal de Justicia (se trata de una tarea judicial);

d) Representar a la UE en la escena internacional, por encargo del Consejo Europeo, y en particular ante organismos internacionales, y negociar acuerdos internacionales en nombre de la UE.

La Comisión europea está bajo un/a presidente, designado/a por el PE a propuesta del Consejo europeo, lo que permite asegurar el apoyo de los Estados miembros y de la mayoría política en el Parlamento europeo. La elección es por 5 años renovables. Su actual presidenta es Ursula von der Leyen, alemana, de la Democracia Cristiana.

La sede de la Comisión es Bruselas, con algunos organismos, como Eurostat, en Luxemburgo. Por esta razón Luxemburgo también es también una capital europea.

Descritas muy someramente las cuatro principales funciones de la Comisión Europea, pasaré a ejemplificar algunas de las tareas que debe realizar:

a)      tareas de tipo legislativo:  participar en la redacción de directivas y reglamentos sobre las estadísticas de transporte europeo (transporte de mercancías por carretera, por ferrocarril y marítimo, y transporte aéreo de pasajeros, correo y carga por avión).}; en la coordinación con el PE y con el Consejo europeo hasta su aprobación y promulgación. Las directivas y los reglamentos son dos de las clases de leyes europeas que existen.

b)      tareas de tipo ejecutivo: calcular la contribución comunitaria al gasto de los países para la puesta en marcha de las directivas y reglamentos referidas en el punto a).

c)      tareas de vigilancia y comprobación de la aplicación por parte de los Estados miembros de la legislación mencionada en a) participando en la preparación de denuncias ante el Tribunal de Justicia europeo, de aquellos países que incumplian alguna de las leyes mencionadas en a), y seguimiento, como parte denunciante, del proceso judicial lanzado. Este trabajo no es particularmente grato pues los países acusados intentan defenderse con todo. Este trabajo se hizo con la asesoría legal necesaria del Tribunal de Justicia.

d)      tareas de cooperación internacional (se refiere a países fuera de la UE) como es el caso de aquellas realizadas en a) Asia (con la República Popular China, con la Asociación de Países del Sudeste Asiático, con Kazajistán y con Kirguistán); y b) América Latina (con el Mercosur + Chile, con la Comunidad Andina, con Centroamérica + Caribe, y con México. No siempre las tareas realizadas hasta la fecha han generado los resultados esperados en relación a los esfuerzos desplegados.

3. El Parlamento Europeo es la institución que en la UE representa directamente a los ciudadanos y que ejerce la función legislativa en estrecha coordinación con las instituciones ya vistas (el Consejo europeo y la Comisión Europea). Tiene 705 diputados, lo que lo hace el 2° mayor parlamento democrático del mundo (el de la India es el 1°). Es la única institución elegida directamente por los ciudadanos en la UE y esto me parece un rasgo fundamental.

Sus orígenes se remontan a la Asamblea Común de la Comisión Europea del Carbón y del Acero (CECA), en 1950, iniciada con tan sólo seis países. Posteriormente ampliada en 1958 a la Asamblea Comun de las tres comunidades paralelas:  la CECA, la CEE (Comunidad Económica Europea) , y Euratom, que se fusionaron después en la CE (Comunidad Europea). Entonces, la Asamblea Común de las tres Comunidades pasó a llamarse Asamblea Parlamentaria Europea. Sin embargo, no era muy democrática porque sus miembros eran elegidos por los parlamentos nacionales de los Estados miembros de la UE, esto es, no directamente por los ciudadanos de los países.

El PE es fruto de larguisimas discusiones y negociaciones que dan cuenta de la complejidad y dificultad de las negociaciones en la UE, en las que, al menos hasta ahora, siempre ha primado la voluntad de solidificar la UE. De allí que no se trata de un simple "club de amigos". Es así como en 1976, tras ratificación por todos los Estados miembros, se resolvió que a partir del 7 de junio de 1979 los eurodiputados serían elegidos por sufragio universal directo por los ciudadanos de los Estados miembros. El número de eurodiputados se fue adaptando tras las sucesivas ampliaciones, y tras el Brexit.

Sus funciones las podemos agrupar en:

a)     de tipo legislativo: aprobar la legislación de la UE, junto con el Consejo, a partir de las propuestas de la Comisión; revisar el programa de trabajo de la Comisión y pedirle a la Comisión que elabore propuestas de legislación; decidir sobre acuerdos internacionales de la UE; y decidir sobre ampliaciones de la UE.

b)  de supervisión: entre otras, elegir al presidente de la Comisión Europea; aprobar para su nombramiento las propuestas de Comisarios (screening); aprobar mociones de censura que obliguen a la Comisión a dimitir; aprobar la gestión del presupuesto de la UE; formular preguntas a la Comisión y al Consejo; debatir la política monetária con el Banco Central Europeo; y examinar las peticiones de los ciudadanos y realizar investigaciones.

c)     de tipo presupuestario: establecer el presupuesto de la UE en coordinación con el Consejo; aprobar el marco financiero plurianual para los presupuestos anuales.

En resumen el funcionamiento del PE se basa en el trabajo en comisiones sobre la legislación en discusión, pudiendo proponer enmiendas o rechazar un proyecto de ley, y en el trabajo en sesiones plenarias para la aprobación de leyes.

Normalmente el PE se desenvuelve en Estrasburgo y sus eurodiputados se organizan por partido político y no por país. Podemos concluir que el PE no es un adorno institucional dado que sus miembros se eligen democráticamente; sus decisiones son vínculantes para las instituciones europeas y para los Estados miembros y sus ciudadanos; y sus estados miembros son libres de pertenecer o no a la UE, algo inherente a toda democracia que se precie de tal, como es lo sucedido con el Reino Unido que libremente resolvió salir de la UE.

 (*) Se agradece la colaboración prestada por Ernesto Azorín, quien trabajó por más de 30 años en la Comisión Europea. No bstante lo señalado, me declaro responsable de lo escrito.