abril 10, 2013

El modelo educacional chileno

En Chile, históricamente la educación se ha concebido como un medio de ascenso económico y movilidad social. La relevancia que se le dio desde la primera mitad del siglo pasado se revela con el sello que acuñó el gobierno de Pedro Aguirre Cerda en los años 30: “Gobernar es educar”. Desde entonces los esfuerzos estuvieron orientados a la cobertura, de modo que la educación estuviese al alcance de tod@s como una de las formas más efectivas de salir de la pobreza. Es así como en la primera mitad del siglo pasado se instauró la obligatoriedad de la educación básica y que posteriormente, en las postrimerías del mismo siglo, se extendió hacia la educación media . La importancia que el país asignaba a la educación se refleja en un gasto que hasta los primeros años de la década de los 70 fue del orden del 7% del PIB, financiado casi totalmente por el Estado. Esta realidad cambia significativamente en la década de los 80, cuando el Estado se retrae significativamente, alcanzando a aportar tan solo un 2,4% del PIB en 1990, delegando gran parte del esfuerzo educativo en las familias.

Recién en el presente siglo el gasto en educación recupera sus niveles históricos, pero con un significativo cambio en su estructura. Actualmente, el aporte de las familias chilenas al financiamiento de la educación es uno de los más altos del mundo, y es uno de los factores claves que están tras el movimiento estudiantil en curso. Esto, porque para la sociedad chilena, la educación ha sido concebida históricamente como un derecho, y por consiguiente el Estado tenía la obligación de proveer educación gratuita. Antes que el beneficio privado que generaba la educación, se valoraba su beneficio social, su contribución a la formación de las personas y al desarrollo del país.

El origen del modelo educativo chileno actualmente vigente se remonta a una visión inaugurada en 1981 con el denominado “proceso de municipalización de la enseñanza”, posteriormente consolidado y consagrado con la Ley Orgánica Constitucional de la Enseñanza (LOCE) elaborada por comisiones de expertos designados por la dictadura encabezada por Augusto Pinochet. La promulgación de esta ley tuvo lugar el 10 de marzo de 1990, el día antes que Pinochet, conservando la comandancia en jefe del Ejército, entregara su presidencia a la coalición opositora triunfante en 1989.

La LOCE, promulgada con rango tal que no basta una mayoría simple para cambiarla, buscó plasmar el fundamentalismo de mercado en el campo educacional. En el ámbito político la derecha tomó sus resguardos mediante las siguientes acciones: a) imponiendo un sistema electoral binominal que ha sobrevalorado su peso político en el parlamento; b) estableciendo los quórums calificados para dificultar los cambios a la constitución; y c) controlando los principales medios de comunicación nacional –el mercurio y la tercera-.

Este fundamentalismo se expresó en una reducción del rol del Estado en materia educativa, alentando la incursión privada mediante la subvención pública a establecimientos educacionales privados. El acento se puso en el resguardo de la “libertad de enseñanza”, sin prestar similar atención al derecho a la educación. La LOCE permitió el financiamiento público a instituciones de educación básica y media con fines de lucro, sin mayores requisitos respecto de su creación y la calidad de su funcionamiento. En paralelo las escuelas públicas municipales funcionaron con subvenciones irrisorias basadas en la asistencia a clases de los alumnos . El resultado es lo que las pruebas nacionales estandarizadas han evidenciado: una educación pública y privada de mala calidad.

Bajo los 20 años de gobiernos de la Concertación esta legislación no experimentó mayores modificaciones por no disponerse en el Congreso de las mayorías requeridas en virtud de una correlación de fuerzas políticas condicionada por un sistema electoral binominal que sobrerepresenta a la minoría, esto es, a la derecha. La ausencia de estas mayorías, generó un ambiente orientado a no herir “susceptibilidades” de poderes fácticos, o no alterar mayormente el “clima político”, o por entrar en la lógica de las privatizaciones neoliberales-. Lo concreto es que desde 1990 hasta 2010, los sucesivos gobiernos democráticos de la Concertación no tuvieron la capacidad, la fuerza y/o la voluntad suficiente para efectuar los cambios demandados al modelo educacional.

En el año 2006, sorpresivamente, l@s estudiantes de secundaria coparon la agenda informativa, tanto por la fuerza de sus movilizaciones como por la envergadura de sus planteamientos. Las masivas protestas estudiantiles de entonces, si bien partieron por temas operativos tales como los pases escolares y el precio de la Prueba de Selección Universitaria (PSU), terminaron por objetar la educación en su conjunto, desde la formación del profesorado hasta la LOCE, pasando por la jornada escolar completa (JEC), la gestión, la segmentación, el financiamiento y el estatuto docente, entre otros temas. Buscaron remover los cimientos de una visión de la educación basada en la activa promoción del financiamiento privado y el retraimiento del financiamiento público.

L@s estudiantes pusieron sobre la mesa lo que estaba escondido bajo la alfombra: los problemas que enfrentaba la educación en Chile: segregación, exclusión y desigualdad social. El llamado movimiento pingüino no hizo más que poner de manifiesto esta realidad que el país no fue capaz de prever oportunamente. En esa ocasión, bajo el gobierno de Bachelet, el actual presidente Piñera, sostuvo :
“Creo que hay que saber escuchar a los estudiantes y yo prefiero mil veces ver a los secundarios levantarse por la mala educación que nos condena a la desigualdad y la injusticia, que verlos indiferentes a lo que ocurre en nuestro país”.

Posteriormente, agregó que
“Llegó el momento de enfrentar la verdad y no solo hacer discursos e inauguraciones, porque tal como está, el sistema educacional chileno se está convirtiendo en una máquina de desigualdades, por lo que llegó la hora de hacer cirugía mayor”.

Si bien el movimiento pingüino no fue en vano, sus resultados estuvieron por debajo de sus expectativas. Durante su transcurso se obtuvo la renuncia del entonces ministro de Educación, la atención de los medios de comunicación y de la clase política nacional, y la generación de una ley general de educación (LGE), promulgada recién el año 2009, en reemplazo de la LOCE. Ella fue fruto de negociaciones consensuadas a nivel de expertos y de los principales actores políticos representados en el parlamento, que no alcanzaron a modificar mayormente el modelo educacional imperante. El mar de fondo se mantuvo intocable: un modelo educativo desigual que no ha podido legitimarse.

La LGE que emergió en reemplazo de la LOCE, eludió los principales temas cuestionados por l@s estudiantes: la municipalización y privatización de la educación pública. En consecuencia, la LGE no logró alterar mayormente las bases conceptuales, los fundamentos, los cimientos sobre las cuales se construyó el sistema educativo bajo la LOCE.
Lo señalado da cuenta de la existencia de gobiernos, los de la Concertación, que condujeron al país por un sendero en base a la política “en la medida de lo posible”, donde “lo posible” era determinado por una derecha que se había asegurado políticas de “amarre” en la que había dejado ciertas esferas intocables y con las que la Concertación acabó pactando. Las movilizaciones estudiantiles del 2006 reprocharon a los partidos de la Concertación haber arriado sus banderas en aras de lo posible, de un tipo de realismo y pragmatismo que no hacía más que reproducir las lógicas imperantes durante la dictadura. A la derecha le reprocharon su resistencia a modificar un modelo que desde su vigencia ha generado una educación segregada, excluyente, desfinanciada, y de mala calidad.

Educación básica y media
Hasta la década de los 70, la institucionalidad de la educación básica y media estaba centrada en una educación pública que abarcaba más del 90% de la matrícula total y que era financiada íntegramente por el Estado. Ella era complementada por una educación privada sin financiamiento estatal. A partir del proceso de municipalización emprendido en los inicios de los años 80, el Ministerio de Educación se desentiende de los más de 3,000 establecimientos de educación básica y media, que pasan a depender de los municipios en que se localizan, traspaso que se hizo junto con un financiamiento basado en el subsidio a la demanda en función de la asistencia de l@s alumn@s a clases, el que se extiende a establecimientos privados subvencionados con y sin fines de lucro. Se configura una educación estatal municipalizada, una educación privada pagada y una educación privada subvencionada por el Estado, con la posibilidad de que esta última podía tener fines de lucro. A poco andar de este proceso, el valor de la subvención estatal por alumno y día de asistencia al establecimiento, experimentó una fuerte reducción por efecto de la crisis que vivió el país en 1982. Este desfinanciamiento provocó un significativo descenso de la matrícula en las establecimientos educacionales municipales.

Posteriormente, en 1993, este esquema se reforzó mediante un esquema de financiamiento compartido, por el cual establecimientos privados con financiamiento estatal podían complementar sus ingresos mediante cobros de aranceles a sus alumnos. A pesar que desde 1990 la subvención estatal comenzó a recuperarse, la tendencia al traspaso de matrículas desde la educación municipalizada a la privada subvencionada, siguió su curso. En la actualidad, la matrícula privada subvencionada ya supera la matrícula municipal, dando cuenta de un proceso de intensificación de la segregación por nivel.

Lo expuesto se refuerza porque los establecimientos privados subvencionados tienen la facultad de seleccionar a sus alumnos, prerrogativa de la que carecen los establecimientos municipales. Selección que termina por discriminar contra los niños y jóvenes provenientes de familias de menores recursos porque el costo de enseñar a dichos niños y jóvenes tiende a ser más elevado. Las consecuencias no se hicieron esperar: los pobres se educan en las escuelas municipales; los no tan pobres en escuelas privadas subvencionadas sin financiamiento compartido; los sectores medios en escuelas privadas subvencionadas con financiamiento compartido; y los sectores más adinerados en escuelas y colegios privados pagados.

Según el índice de Duncan , Chile es el segundo país más segregado en su sistema educativo entre 65 países que rindieron la prueba PISA, de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Lo señalado implica que el 30% de los alumnos de las familias más favorecidas económicamente, muy probablemente tendrá, a lo largo de su vida escolar, sólo compañeros de su mismo nivel socioeconómico. Lo mismo ocurrirá con los estudiantes del tercio de menores recursos. En consecuencia, la posibilidad de que un establecimiento educacional se matriculen niñ@s de distintas realidades es casi nula.

Educación superior
Desde el mismo golpe de Estado del 11 de septiembre de 1973 se comenzó a desmantelar la arquitectura vigente para configurar las bases de una nueva arquitectura que con más o menos variantes se mantiene hasta la fecha. Se intervinieron las 8 universidades existentes que operaban con financiamiento esencialmente estatal, complementados con cobros simbólicos, por su baja cuantía, de matrícula y aranceles. Esta intervención tuvo su cara visible en la expulsión de los rectores y su reemplazo por miembros de las FFAA, los que se distribuyeron las universidades bajo el argumento de que habían sido infiltradas por el marxismo-leninismo internacional y que debían ser depuradas.

A partir de 1973, la educación superior quedó sometida a la discrecionalidad de la Junta Militar, la que redujo los presupuestos de las universidades, expulsó a muchos académicos de las universidades, cerró unidades académicas completas junto con el de aquellas carreras más estrechamente vinculadas a las ciencias sociales (filosofía, psicología, sociología, trabajo social, pedagogías, etc.) y promovió a jóvenes de pensamiento liberal en lo económico y conservador en lo valórico para que prosiguieran estudios de posgrado, muchos de ellos en la Escuela de Chicago. Todo esto, con el propósito que a su regreso asumieran cargos de responsabilidad en el ámbito político, económico y financiero.

De esta forma se despeja el terreno para aplicar en la década de los 80 profundas reformas promercado cuyas características centrales se mantienen vigentes gracias a una institucionalidad política que ha asegurado su permanencia (sistema electoral binominal y quórums calificados), ya que toda modificación solo puede realizarse con la aprobación de la derecha política, otorgándole un poder de veto que ha utilizado cada vez que lo ha estimado pertinente.

Como consecuencia de la creación de nuevas universidades privadas y la apertura indiscriminada y desregulada de nuevas vacantes y carreras bajo la nueva institucionalidad creada en tiempos de Pinochet, la participación de la matrícula en las universidades privadas ha ido incrementándose fuertemente en relación a la matrícula en las universidades del Consejo de Rectores (CRUCH ).

Las universidades con financiamiento público, pero que debían complementar con ingresos propios para autofinanciarse, entraron en la lógica del mercado, de la necesidad de competir, recurriendo al cálculo económico convencional. Impregnados de esta nueva filosofía, sus autoridades adoptan decisiones bajo la lógica que guía las decisiones del mundo privado. Si a ello se agrega un Estado ausente bajo el argumento de respetar la autonomía universitaria, se llega a la realidad actual que no ha sido alterada mayormente. De la universidad vigilada por el Estado desde 1973 hasta 1990, se llega a la universidad abandonada a su suerte desde 1990 a la fecha.

En el caso chileno, sus universidades estatales no reciben más que un promedio del orden del 30% de sus presupuestos, viéndose forzadas a cubrir el 70% restante con recursos públicos y privados sobre bases competitivas de mercado.

Esta situación ha forzado a las universidades estatales a entrar en una lógica de competencia con otras universidades en condiciones desiguales, dado que por su naturaleza estatal está sometida a controles de los que se eximen las universidades privadas, incluso aquellas privadas que también reciben aportes públicos. Estos controles limitan su capacidad de gestión e impiden que puedan actuar con la velocidad que los tiempos actuales exigen.

En resumen, las universidades estatales se sienten y encuentran constreñidas, incómodas, maniatadas para operar en un esquema competitivo que debilita su naturaleza pública y distorsiona el proceso decisional al interior de ellas.

A pesar de que las nuevas universidades están legalmente definidas como instituciones sin fines de lucro, en la práctica lucran, comprobándose el ocultamiento de las utilidades a través de los más diversos mecanismos de evasión –sobrefacturación de servicios por parte de terceras empresas relacionadas con los propietarios de las universidades- y sobre las cuales no existe control público alguno-. En el contexto de la lógica económica del Chile actual, el criterio dominante en las esfera oficiales es que la educación sea un negocio más, una mercancía más, un bien de consumo más en la que el lucro es admisible, como lo es también en la educación básica y media.
En síntesis, el proceso que ha vivido la educación chilena, sobre todo desde la década de los 80, es el de la privatización tanto en términos de matrícula como de financiamiento, donde los principios rectores de quienes han empujado este proceso son menos Estado y más mercado. El nivel de privatización alcanzado por la educación superior chilena, se expresa tanto en el financiamiento como en la provisión privada de educación superior: más del 80% del gasto en educación superior recae en las familias y menos del 20% en el Estado, siendo Chile el país donde el Estado menos aporta al financiamiento de la educación superior; y en cuanto a la matrícula, más del 70% de la matrícula total es privada.

En consecuencia, desde los años 80, la educación superior, pasa a ser concebida más como un bien privado que como un bien público en razón de los potenciales mayores ingresos privados que recibirían sus beneficiarios. Por ello, de una matrícula gratuita se pasa a una matrícula pagada. En la actualidad Chile se encuentra dentro de los países que más gastan en educación superior en relación al PIB, pero con una baja participación del gasto público, lo que significa que el gran peso del gasto está siendo cargado a las familias. Junto con Corea, Chile es el país con mayor incidencia del gasto privado dentro del gasto total en las universidades.

En las dos décadas de gobiernos democráticos de la Concertación los esfuerzos dirigidos a modificar sustantivamente este modelo educativo han sido vanos, y no han hecho sino consolidar el modelo instalado sin legitimidad alguna. Lo expuesto está en la génesis de la crisis actual, una crisis de legitimidad y de funcionamiento. El enjambre institucional existente es fruto de una desregulación promovida desde el Estado tanto para la creación de nuevos establecimientos privados de educación básica (escuelas), secundaria (liceos) y superior (universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica) sin mayores exigencias. Sobre la base que es el mercado el que regula, se alentó la creación y funcionamiento de establecimientos sin mayores exigencias. Un mercado desinformado en manos de una publicidad cuyo nivel de inversión y profundidad subliminal no tiene parangón en el mundo. Todo esto en un país que a lo largo de su historia ha considerado la educación como un bien público, como un medio de promoción, ascenso, movilidad social. La vía lenta, pero segura, para ser y tener más.

En la actualidad, con las características que tiene el sector educacional, en vez de contribuir a reducir las desigualdades, las petrifica o agudiza. No obstante que en los últimos 20 años el Estado ha incrementado sustancialmente la cantidad de recursos destinados a la educación básica y media, a pesar de este esfuerzo, el gasto público por alumn@ sigue siendo sustancialmente menor que el gasto privado por alumn@, revelando que el esfuerzo del Estado en educación sigue siendo insuficiente.
Cuando se hace referencia a la mala calidad de la educación pública se omite esta realidad y la crítica, se centra en la eficiencia del gasto público en esta materia. Esta misma crítica olvida el desmantelamiento del sector educacional en tiempos de Pinochet y que los gobiernos de la Concertación ha procurado revertir sin mayor éxito.

Si se aspira cotejar la educación pública con la privada no es posible omitir la cruda realidad actual donde el gasto público por alumno es menos de 100 dólares mensuales, la cuarta parte de lo que en promedio perciben mensualmente los colegios privados por cada alumno matriculado. Mientras no se corrija esta distorsión, agravada por el déficit en el capital social-cultural que arrastran quienes se matriculan en establecimientos educacionales con financiamiento público, las comparaciones y rankings que se elaboren carecen de validez alguna.

Lo que está en juego con la acusación constitucional al ministro de educación no es un tema menor. No tiene que ver con aspectos jurídicos, sino que políticos. Si la acusación es rechazada en el Senado, será un triunfo de quienes aspiran consolidar el modelo educacional actual; si la acusación es aprobada, será un triunfo de quienes aspiran a modificarlo sustancialmente. Tan simple como eso. Por ello, tras cada voto se sabrá qué monos pinta cada uno.

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